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I - Os Fatos
A Assembléia Legislativa do Estado do Amazonas criou, mediante Requerimento assinado por 1/3(um terço) de seus Deputados, uma Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI, para inv estigar a aplicação, na "manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e na valorização do magistério", dos recursos rpeassados aos Municípios do Amazonas pelo FUNDEF.
Sob a alegação de que tal procedimento viola a autonomia municipal, proclamada e garantida nos Artigos 18, 29 e 35 da Constituição da República, um grupo saliente de Deputados entende não poder a assembléia Legislativa apurar os atos das Prefeituras Municipais na aplicação dos recursos do FUNDEF.
Daí que, mesmo publicado do DOE o ato de constituição da aludida CPI, a questão foi submetida à Comissão de Constituição e Justiça daquela Casa Legislativa, cujo Presidente, em reiteradas declarações à imprensa local, já adiantou o seu juízo a respeito, radicalmente contrário ao efetivo funcionamento da CPI em causa.
Em face das controvérsias levantadas no seio mesmo da ALE, o Deputado Lino Chíxaro, pelo PPS, solicitou-nos a nossa opinião sobre a matéria, como Professor de Direito Constitucional, da Faculdade de Direito do Amazonas, e consultor autônomo e independente em assuntos de direito público.
Ei-las, a seguir.
II - A Criação de uma CPI
Sabe-se que a formação dos parlamentos brasileiros - seja no âmbito da União, seja na esfera dos Estados e dos Municípios - se funda na representação popular proporcional, de sorte a garantir, nas assembléias políticas, a representativa das minorias.
Na prática, a possibilidade dessas minorias participarem, com efetividade, da função fiscalizadora atribuída aos Parlamentos, se concretiza, de modo claro e evidente, no poder que lhes confere a Constituição de criarem, mediante requerimento firmado por apenas 1/3(um terço) e seus membros, as já notórias Comissões Parlamentares de Inquérito - CPIs.
Dado que geralmente, nos regimes presidencialitas, os governates ostentam insuperável maioria, mui sabiamente o constituinte originário subtraiu da apreciação dos órgãos plenários ou fracionários dos Legislativos, e portanto insusceptíveis de serem votados, os requerimentos de criação de CPI, quando patrocinados por, no mínimo, 1/3(um terço) dos integrantes das casa legislativas.
A apreciação, pois, do requerimento que criou, na Assembléia Legislativa do Estado, a CPI para investigar a aplicação dos recursos oriundos do FUNDEF, afronta, grosseiramente, a Carta Política Estadual, em seu Artigo 30 § 3º e, em consequência, confronta com o dispositivo da Lex Fundamentalis que lhe serve de matriz - o § 3º do Artigo 58 da Constituição da República!
Tal procedimento nega o direito da minoria e compromete o princípio da representação popular proporcional, estabelecido na letra expressa do artigo 45 da Carta Magna.
Apresentamos à Mesa da Assembléia Legislativa o requerimento assinado por, pelo menos, 1/3(um terço) dos integrantes da Casa, está aprovada a criação da CPI, vedada qualquer outra manifestação que pretenda discutir essa deliberação da minoria.
A única e possível instância capaz de apreciar esse ato da minoria é o Judiciário, e isso no respeitante às formalidades extrínsecas dos mesmos.
III - O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF
3.1 - Criação e fundamento constitucional
O FUNDEF teve a sua criação prevista no art. 60, §§ 1º e 7º, do ADCT, da Constituição Federal, verbis:
"§ 1º - A distribuição de rsponsabilidade e recursos entre os Estados e seus Municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do diposto no artigo 211 da Constituição Federal, é assegurada mediante a criação no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, de natureza contábil.
(...)
§ 7º - A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno."
A criação efetiva do FUNDEF se deu por intermédio da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal:
"Art. 1º - É instituído, no âmbito de cada Estado e do Sitrito Federal, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do Magistério, o qual terá natureza contábil e será implantado, automaticamente, a partir de 1º de janeiro de 1998."
3.2. - A composição do FUNDEF
Os recursos do FUNDEF são provenientes da subvinculação de parte do produto da receita decorrente da arrecadação de impostos feita pelos Estados e Municípios(compreendida, aí, aquela proveniente de transferências), e já vinculadas, diretamente, à manutenção e desenvolvimento do ensino, de um modo geral, por força do artigo 212 da Constituição da República.
Ou seja: o FUNDEF destina parte dos recursos vinculados, por força do artigo 212 da CR, ao ensino, de um modo geral, para serem aplicados, pelos Estados e Municípios, exclusivamente na "manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público, e na valorização de seu magistério."(artigo 2º - L.9.424/96)
Portanto, os recursos provenientes do FUNDEF integram, para os efeitos do artigo 212, da Constituição Federal, o percentual de 25%(vinte e cinco por cento) da receita de impostos e tranferências constitucionais a que estão obrigados a empregar, Estados e Municípios na manutenção e desenvolvimento do ensino.
3.3. - O acompanhamento e o controle social do FUNDEF
A Lei nº9.424/96 assim estabelece:
"Art. 4º O acompanhamento e o controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do FUNDO, serão exercidos, junto aos respectivos governos no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por Conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo de cento e oitenta dias a contar da vigência desta Lei."
Além dessas atribuições, a esse Conselho de acompanhamento e controle também incumbe a supervisão do censo escolar anual, a cargo do Ministério da Educação, cujos dadso orientam a repartição dos recursos do FUNDEF, tendo em vista o número de alunos matriculados nas redes de ensino do Estado e dos Municípios, respectivamente.
Essses Conselhos serão instituídos, nos Estados e nos Municípios, de acordo com a norma de cada esfera de governo, sendo integrados, nos Estados, por no mínimo 7(sete) membros, e nos Municípios, por no mínimo 4(quatro) membros. Vale dizer que essa representação da sociedade pode incluir um número maior de integrantes.
De acordo com o §1º do mencionado artigo 4º da Lei 9.424/96, devem integrar, obrigatoriamente, o Conselho de acompanhamento e controle do FUNDEF;
1 - no Estado, os representantes da(s):
a) Poder Executivo Estadual
b) Poderes Executivos Municiopais
c) Conselho Estadual de Educação
d) pais de alunos e professores das escolas públicas do ensino fundamental
e) seccional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME
f) seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação
g) delegacia regional do MEC
2 - nos Municípios, os representantes do(s):
a) Secretaria Municipal de Educação
b) professores e os diretores de escolas públicas do ensino fundamental
c) pais de alunos
d) servidores das escolas públicas do ensino fundamental
As funções dos integrantes desses Conselhos não são remuneradas nunca. Mas é através de seus representantes nesses órgãos, que a sociedade civil tem acesso a todas as informações sobre o FUNDEF.
Vale salientar, no entanto, que o Banco do Brasil informa, periodicamente, não só aos mencionados Conselhos, mas também às Câmaras de Vereadores e às Assembléias Legislativas sobre o movimento nas contas correntes destinadas ao recebimento de recurso da FUNDEF. Da mesma forma fornece essas informações à Procuradoria Geral da República, aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público Estadual, quando formalmente solicitado.
Como se vê, essas contas específicas para a movimentação dos recursos da FUNDEF não estão sujeitas ao sigilo, strictu sensu.
O Conselho Nacional e os órgãos de controle podem ter acesso aos dados relacionados com a movimentação dos recursos do FUNDEF através de consulta ao Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - o SIAFI.
Ademais, para garantir a maior transparência na aplicação dos recursos do FUNDEF, os governos estaduais e municipais estão obrigados a divulgar, mensalmente, aos respectivos Conselho de acompanhamento e controle social e aos órgãos de controle interno e externos, os registros contábeis e demonstrativos gerenciais atualizados sobre os recursos do FUNDEF, enumerando, um a um, os valores repassados ou recebidos e as aplicações e gastos realizados. É o que dispõe, de modo expresso, o art. 5º da festejada Lei 9.424/96.
Como se pode concluir de tudo isso, a aplicação dos recursos do FUNDEF deve fazer-se sob a mais solar transparência, nada justificando a celeuma criada em torno da intenção da ALE investigar a maneira como estão sendo gastos os recursos públicos destinados ao ensino e ao magistério público!
A Tônica, pois, imprimida a esse controle e acompanhamento por parte de sociedade é da mais ampla transparência, previligiando a lei nacional o interesse coletivo em oposição clara ao interesse individual do gestor dos recursos públicos.
Vale anotar, porém, que esse
controle social não invalida e nem impede os demais instrumentos de fiscalização e controle atribuídos aos órgãos de controle interno e externo e, especialmente, às Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais, e até ao próprio Ministério Público.IV. A Competência do Estado em Matéria de Educação e Ensino
Embora a educação brasileira padeça de graves e profundos males que lhes comprometem a eficácia como fator básico para o desenvolvimento da nação em todos os aspectos - seja o econômico e o social, seja o político e o cultural, nem um outro assunto mereceu tanta preocupação do constituinte originário do que ela, desde a sua conceituação como "direito de todos e dever do Estado e da família, a ser promovido e incentivada dos princípios da sociedade" (art. 205 - CR), passando pela definição dos princípios aos quais deva oobediência (art. 206 - CR), e pela consignação expressa das garantias de sua real efetivação como direito subjetivo (art. 208 - CR), e pela concepção do sistema nacional fundado em vínculos de ações diversificadas porém de objetivos uniformes e solidários entre si (arts. 210, 211 e 214 - CR), até concluir por definir e assegurar as fontes primárias dos recursos indispensáveis à sua consecução concreta e efetiva. (arts 212 e 213 - CR)
Tamanha é a importância da educação no plano da organização constitucional do Estado Brasileiro, que foi conferida à União a competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV - CR), mas que, em obséquio à continentalidade do país de tantas diferenças regionais e à universidade do saber humano tão múltiplo e extenso, facultou aos Estados - membros da federação (em outros planos tão desfigurada), a necessária competência concorrente para legislar sobre a "educação, cultura, ensino e deporto", de modo a responder às requisições impostas por suas peculiaridades. (art. 24 - CR)
Não é, porém, a competência legislativa que nos interessa na abordagem do assunto objeto deste parecer.. Importa-nos, no caso em exame, gizar, com traços bens distintos e inequívocos, a competência material de que se acha investido o Estado do Amazonas para fiscalizar os atos de gestão dos recursos públicos disponibilizados pela União, pelo próprio Estado e pelos Municípios, através do FUNDEF, para a "manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental púiblico e do seu magistério" (Lei 9.424/96).
Eis o que estabelece o art. 23, da Constituição da República, no respeitante ao aspecto das ações materiais ou operativas colocadas à disposição dos entes federados (União, Estados, D. Federal e Municípios) para a consecução dos objetivos nacionais:
"Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
(...)
X - combate as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
(...)"É inquestionável, pois, a noção de que cabe ao Estado do Amazonas a competência material para agir, através de seus órgãos de governo(no presente caso, por intermédio de instrumento de índole constitucional posto à disposição da Assembléia Legislativa - a CPI), no sentido de apurar as graves denúncias formuladas contra diversos Prefeitos dos Municípios do Estados, no pertinente a aplicação incorreta(senão ilegal) os recursos do FUNDEF. A uma, porque a gestão irregular, temerária ou ilegal do Prefeito afronta a Constituição, por descumprir a norma do art. 212 da Lex Fundamentalis, que lhe impõe a obrigação de aplicar 25%(vinte e cinco por cento), da receita de impostos e transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino; as duas, porque ao desviar os recursos do FUNDEF para outras finalidades estranhas ao ensino fundamental público, o Prefeito terá descumprido a Lei n°9.424, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu dito fundo, para o qual o Estado do Amazonas também concorre com parcelas de suas receitas decorrentes de impostos e tranferências constitucionais.
Quer nos parecer, também, que, cabendo ao Estado "combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização", com o fito de promover a "integração social dos etores desfavorecidos", como soem ser as populações que habita, o interior do Estado, dos mais próximos aos mais longínquos municípios, a irregular aplicação dos recursos oriundos do FUNDEF, por parte dos Prefeitos denunciados, compromete as ações educacionais a cargo do Município, fazendo acentuar tais fatores negativos enunciados no dispositivo constitucional. Afinal, nimguém, em sã conciência, nega ser a educação o único meio capaz de proporcionar, às populações desfavorecidas, a possibilidade concreta de integração e de promoção social. Desviar os recursos destinados a proporcionar isso ao homem comum e desfavorecido, vida o seu direito subjetivo à educação, conforme estabelecido no art. 205 da Constituição da República.
Portanto, zelar pela guarda da Constituição e das Leis e combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, tarefas cometidas, pela Carta Magna, também aos Estados, é agir, concretamente, no sentido de fiscalizar a correta aplicação do dinheiro público por partes dos administradores municipais na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental publico, e de seu magistério.
Daí ser legítima a iniciativa dos integrantes da Assembléia Legislativa em instituir CPI para investigar as denúncias oferecidas contra alguns Prefeitos amazonenses!
Não bastasse isso, o tratamento dado pelo constituinte originário à hipótese da não observância, pelo Município, do disposto no já referenciados artigo 212 da Lei das Leis, seria determinante para se reconhecer, como constitucionalmente válida, a criação de CPI em comento. De fato, eis como soa o artigo 35 da Carta Política Federal:
"Art. 35 - O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
III - não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino;É curial que quando a lei estipula uma sanção (de natureza política que seja) implícitos estão os meios indispensáveis à consecução daquele encargo, quais sejam os poderes para investigar e apurar os fatos tidos como infrações.
Ora, no presente caso, a Constituição já coloca à disposição de um dos poderes do governo estadual - a Assembléia Legislativa - um dos mais eficientes e indispensáveis meios para o exercício da função primacial dos legislativos, nos regimes democráticos da atualidade, que é a função fiscalizadora - a Comissão Parlamentar de Inquérito, ou CPI.
V - Os Fundamentos Teóricos do Parecer
O intérprete da lei deve estar atento para as diferentes escolas que buscam, de acordo com suas formulações teórico-filosóficas, orientar a hermenêutica das normas jurídicas, de um modo geral, e dos preceptivos constitucionais, de modo especial.
Dos estudos por nós procedidos em torno da hermenêutica jurídica, em especial no que diz respeito a interpretação constitucional, firmou-se-nos a convicção de que, no presente caso e levando-se em conta a legislação exposta, há de se considerar os interesses em oposição. Afinal, é da sabença comum que, ao editar uma lei, o legislador colima proteger os interesses de um determinado grupo social. Na lição de Philipp Heck "As normas jurídicas constituem, assim juízos de valor a respeito desses interesses."O intérprete, quando busca dar aplicação à lei - continua o jurisconsulto citado acima - "... deve, ante o caso concreto, descobrir o interesse que o legislador quis proteger, isto é, que interesse dos grupos sociais antagônicos deve prevalecer, ou mesmo, se esses interesses devem ser sobrepostos pelos (interesses) da comunidade como um todo."
Na presente questão posta sobre nosso estudo técnico-jurídico, está bem evidenciado que foram privilegiados, tanto pelo constituinte originário como pelo legislador infraconstitucional, os interesses coletivos (do Povo) em sobreposição ao interesse individual (dos Prefeitos).
"Max Rumelin chama a atenção para o fato de que o fim último de toda legislação consiste em regular de modo apropriado as relações inter-humanas. O legislador procura realizar esse propósito por meio da delimitação das várias esferas de interesses protegidos, valorando os diferentes interesses opostos à luz da idéia do bem comum." (in Como Aplicar o Direito, ed. Forense, 2° ed.,_ J. B. Herkenhoff, p. 67)
Em suma: ao intérprete compete, não criar, com sua interpretação, uma nova ordem jurídica, conforme pretendiam os seguidores de Kantorowicz, mas sim colaborar com a ordem jurídica vigente, no sentido de efetivar, ao interpretar a lei, os ideais e valores que a inspiraram! E os ideais e valores que inspiravam a outrora denominada Constituição Cidadã ainda presentes no capítulo dedicado à educação e ao ensino, são os da Democracia, da Legalidade, da Moralidade e da Publicidade dos atos de todos os agentes públicos, sem exceção, visando garantir a todos os brasileiros o livre acesso ao conhecimento e ao saber humano.
VI. Conclusão
1- O Requerimento firmado por 1/3 dos Deputados é insuscetível de apreciação, quer seja pela Comissão de Constituição e Justiça, quer seja pelo Plenário da Assembléia Legislativa.
2- É legítimo o interesse da Assembléia Legislativa, como Poder que integra o Governo Estadual, em investigar a aplicação dos recursos do FUNDEF pelas Prefeituras, tendo em vista os dispositivos da Constituição da Republica que lhe conferem tal competência para agir.
É o parecer.
Manaus, 09 de março de 2000.
Roosevelt Braga dos Santos
OAB/AM-293
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